关于美国的政治极化，美国和中国国内的研究方兴未艾。政治极化，即政治的两极化，是近年来美国政治的重要特征。政治学家一般把政治极化分为两个层面，一个是精英层面的政治极化，一个是公众层面的政治极化。本文的研究主要是围绕着精英层面的政治极化展开的。绝大多数对精英政治极化的研究主要集中在政党以及国会立法上，本文亦是如此。在政治极化的情况下，国会中的两党成员几乎没有意识形态的重合，他们几乎在所有关于重大政策问题的立法上都是相互对立的，而同时两党内部都具有很强的凝聚力和一致性。可以肯定的是，美国的政治极化在不断深化，而且迄今看不到弱化的前景。
至于美国的民主，长期以来美国一直视自己为世界民主的样板。美国人普遍本能地接受一个神话——“美国例外论”，其基本含义是，美国是一座“山巅之城”，美国的自由价值观念和民主体制应当被推广到全世界。然而，政治极化正在明显削弱美国政府的治理能力，尤其是在弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《国家构建》（State Building）一书中所列举的国家最小（基本）职能和中等职能方面，包括提供纯粹公共产品、国防、公共卫生、增进公平、保护穷人、教育、环境保护、社会保险等，并正在进一步侵蚀美国民主体制本身。
本文的论述重点不是美国政治极化的表现和造成政治极化的因素，而是揭示逐步加深的政治极化正在如何削弱美国政府的治理能力和溶蚀美国的民主体制。
一、政治极化导致政府频繁关门
美国之外的人们可能很难想象一个民主国家的政府会因党派分歧而频繁关门，从而使政府“停摆”，但这就是美国的事实。联邦政府关门最初是国会通过1974年《国会预算法》（The Congressional Budget Act of 1974）的结果，而前6次的政府关门并没有影响政府的运作，直到1980年和1981年，根据总检察长本杰明·希弗莱蒂（Benjamin Civiletti）发表的意见，政府才开始要求在出现“资金缺口”，即国会未能为正在履行的政府职能分配资金的时期，必须全部或部分关闭政府机构。从此以后，当为政府机构运营分配所需资金的立法未能通过时，政府就会关闭。
每年国会都必须通过并签署下一个财政年度的预算法案，其中包括12项拨款法案，众议院拨款委员会的每个小组委员会各负责一项。小组委员会必须在每年的10月1日（即国会财政年度的开始日）前提交资金申请，如果在规定的时间之前预算案没有被通过，理论上讲，联邦政府就不得不关门。在关门的情况下，联邦机构必须停止所有非必要的自由裁量职能，直到新的拨款法案通过并签署成为法律。但此时，由政府承担的基本职能不能停止，包括与公共安全有关的服务，如边境保护、住院医疗、空中交通管制、执法以及电网维护等，这些都被列为必不可少的服务；一些立法和司法人员的工作也在很大程度上需要继续。此外，一些不受年度拨款限制的“强制性”支出，也需要维持，如社会保障、医疗保险和医疗补助，以及由签证费资助的移民事务。
历史上，从1976年福特执政期间政府第一次关门至今，政府总共有21次“停摆”，所涉及的立法问题虽然多种多样，但大都是因两党在基本理念上不能调和而引起，如财政预算、国防开支、社保改革、堕胎、移民政策等。例如在卡特政府期间，5次政府关门中有4次是关于堕胎的，即是否允许在强奸、乱伦和危及母亲健康的情况下使用政府资金救助母亲堕胎。值得关注的是，与20世纪90年代以来政府关门都是因国会中的投票以党派划界不同，70年代的政府关门可能发生在总统和国会都掌握在一个政党手里的情况下。例如，1978年政府关门是因吉米·卡特（Jimmy Carter）总统否决了一项国防开支法案，其中包括了对建造一艘核动力航空母舰的拨款，他认为这是浪费；此外卡特还否决了一项为各种水利项目提供资金的公共工程法案。这次关门就是在民主党控制两院的情况下发生的，最终以国会的妥协告终。
美国前总统吉米·卡特（图源/中国日报网）
另一个值得注意的情况是，自1976年国会引入现代预算程序至2019年，已经出现了21个“资金缺口”，但在1980年之前，政府并没有关闭，而是继续正常运营。自1981年以来，有10次资金缺口造成的政府关门时间不超过3天，而且大多发生在周末，对政府运营也没有产生很大影响。但是，自1995年以来，情况发生了变化，虽然政府关门的频率大大减少了，但每一次关门都是“真正的”关门，对政府造成了“伤筋动骨”的损伤。
1995年，当民主党人比尔·克林顿（Bill Clinton）上台执政时，参众两院都控制在反对党共和党手里，共和党把注意力放到了限制克林顿总统的执政能力上。强势的众议院议长、共和党人纽特·金里奇（Newt Gingrich）领导的众议院多数党，否决了克林顿政府的1996财年预算案，目的是迫使总统削减财政预算，减少政府赤字。克林顿拒绝接受共和党在1996财政年度预算中大幅削减医疗保险、医疗补助和其他非国防开支的要求，作为回应，金里奇威胁要阻止关于提高联邦政府债务上限的投票，这会给美国造成前所未有的债务违约。克林顿最后被迫接受了7年预算平衡的要求，提出了一项能使国会接受的预算计划。1996年1月27日，克林顿在国情咨文中宣布“大政府的时代已经结束”，这是他在共和党的平衡预算要求下转向采取第三条道路的一个例证。这次政府关门持续了21天，在2018~2019年特朗普总统打破关门时长记录之前，它一直是美国历史上持续时间最长的一次政府关门。约28.4万名政府雇员被迫休假。
美国前总统比尔·克林顿（图源/凤凰网）
历史上持续时间第三长的政府关门发生在奥巴马执政时期的2013年1月，也是因一个两党争议的重大问题而引发，即医保改革。由于无法废除2010年3月通过的奥巴马总统的标志性医改法案《患者保护与平价医疗法》（The Patient Protection and Affordable Care Act），共和党参议员特德·克鲁兹（Ted Cruz）要求，任何拨款法案都必须将“奥巴马医改”的实施推迟一年。他得到了足够多的众议院共和党议员的支持，最终导致政府关门。在17天的讨价还价之后，众议院议长约翰·博纳（John Boehner）做出妥协，提出了一项资金法案，其中包括对进入奥巴马医疗保险的美国人进行更严格的收入核实的规定。尽管大多数共和党议员表示反对，两党最终还是达成了妥协。这一次，大约有85万名雇员（约占联邦雇员的40%）因政府关门而被迫休假。
美国前总统奥巴马（图源/中国日报网）
唐纳德·特朗普（Donald Trump）总统任期内的第三次政府关门，是美国历史上持续时间最长的一次。这次“停摆”是由特朗普政府与民主党占多数的参众两院在美墨边境修建隔离墙问题上的激烈争论引起的。特朗普试图在2019年的拨款法案中列入一项边境安全拨款，为修建隔离墙提供57亿美元。而民主党人坚决反对这项拨款，理由是这笔资金是在浪费纳税人的钱，并质疑修建新隔离墙的效果。他们提出的选择方案是，为边境安全提供资金，但要改善现有的安全措施。特朗普最初放弃了为边境墙拨款的要求，但在那些敦促他继续为修建隔离墙而战的支持者的压力下，又于2018年12月20日推翻了自己的决定，拒绝签署不包括这一要求的任何持续决议案（Continuing Resolution）。政府被迫于2018年12月22日关门。
美国前总统唐纳德·特朗普（图源/新华网）
在其后的讨价还价过程中，参议院中的共和党人和民主党人提出了各自的方案，但都未得到程序所需60票的多数票。特朗普拒绝在国会为他拨款修建隔离墙之前重启政府，而国会中的民主党人拒绝在他重启政府之前进行谈判。事情陷入了僵局。2019年1月8日，特朗普向全国发表电视讲话宣称，除非国会同意拨出这笔资金，否则他将宣布进入全国紧急状态，借此绕过国会，允许现有资金用于此目的。僵局最终在1月25日结束，当时国会参众两院批准了一项计划，让美国政府重新开放3周，以继续就边境围墙问题进行谈判，确定两党都能同意的拨款法案。在政府“停摆”带来的各种问题的压力下，特朗普最终接受了该协议。2月15日，特朗普签署了一项折中的国土安全支出法案，结束了政府关门。
在墨西哥蒂华纳拍摄的美墨边境墙（图源/新华网）
然而，折中法案仅为88.5公里的新边境围墙提供13.75亿美元，远低于特朗普所要求的用以修建376.6公里坚固的新围墙的57亿美元。为了达到目标，特朗普宣布进入国家紧急状态，将国防部军事建设预算中的35亿美元用于建造新的边境围墙，并签署行政令，将财政部的药品没收基金（The Department’s Drug Forfeiture Fund）中的6亿美元和国防部禁毒计划中的25亿美元用于同样目的。这为此后特朗普政府期间共和党与民主党的进一步争斗埋下了伏笔。
纵观美国政府关门的历史，虽然自20世纪90年代中期以来，政府关门的频率并没有增加，甚至表面上看还有所减少，但通过以上的分析可以看出，国会中两党争斗的烈度越来越大，不仅是基于有关两党基本理念的重大议题，而且双方在这些问题上都表现出了势不两立和不达目的决不罢休的姿态，更难达成妥协。这也就是为什么，政府每次关门的时间都比此前大大加长了。更加引人注目的是，随着政治极化成为美国政治生活中的常态，两党议员在这些重大议题上的投票基本上都以党派划界，国会中的争斗不再是政府行政部门与国会之间的相互制衡，而更多地表现为两党之间的权力争夺和政策之争。不仅如此，国会和总统越来越把政府关门作为一种实现政治目标的方式，而其实这些目标与减少政府国债或预算赤字并没有直接关系，争斗的目标在于维护各自在重大议题上的基本理念以及体现这些理念的实际政策。
此外，国会中争论场合的增多也表现为国会越来越多地通过“持续决议案”（continuing resolution）来解决政府开支问题。一般来说，在拨款法案尚未通过的情况下，国会会用一项持续决议案来作为临时解决方法，即根据上半年的拨款水平来为政府提供临时资金。传统上，持续决议案是为了在维持政府运作的同时，在短时间内完成预算案的工作。由于围绕政府预算案的争论日益频繁，持续预算案的使用变得非常普遍，近20多年来，在财政年度开始前通过全年拨款法案且不需要持续决议案的最近的一年是20多年前的1997财年。而在其他财年，如2011财年，通过了8个持续决议案；在2013财年，通过了2个持续决议案；在2012、2014、2015、2016、2020和2021财年中，每年约有四分之一的时间是用持续决议案来为政府提供资金的。在2017年5月通过一项综合拨款法案之前，需要3个持续决议案来为两党提供辩论时间，2018财年需要5个。在2019财年三分之一以上的时间里，12项拨款法案中有7项使用了持续决议案。可见两党之间在预算案上的争论之激烈，调和之困难。
然而，使用持续决议案来解决预算争论会损害政府总体治理效率。因为，其一，持续决议案通常以前一年的预算水平继续提供资金，而不考虑不断变化的政策需要或每个项目的具体情况；其二，使用持续决议案扰乱了机构内的工作，使计划或启动未来项目变得更加困难，并使工作人员在每次预算改变时都要花费时间来修改计划。
人们可能会以为，在政府关门结束之后，一切政府管理工作都会回到正轨，对政府雇员拖欠的工资会补发，因此不会造成什么损失，但事实是，政府关门导致了政府服务的中断，并由于劳动力的缺失而增加了政府和纳税人的成本。许多社会服务被暂停或延误了，例如：在环境和食品检验方面，美国环保署在2013年政府关门期间停止了对1200个不同地点的危废物品、饮用水和化学设施的现场检验；食品与药物管理局（The Food and Drug Administration, FDA）推迟了近900次检查。在2018～2019年政府关门期间，联邦调查局对一些高风险产品的检验中断了几个星期。
在国家公园管理方面，2013年政府关门期间，美国国家公园管理局管理的400多所公园、国家纪念碑和其他景点被关闭，数百万游客不能入场。美国国家公园管理局估计，此次关闭导致全国范围内游客消费损失超过5亿美元。在2018~2019年政府关门期间，虽然改为许多公园仍然开放，但不为游客提供服务，但之后全国许多景点都报告有设施损坏和垃圾堆积。
在航空旅行方面，2018～2019年政府停摆期间，由于空中交通管制员和运输安全管理局（The Transportation Security Administration, TSA）的工作人员只能无偿工作，一些工作人员没有上班，一些安全检查站被关闭，旅客排起长队。同时，由于10名空中交通管制员缺岗，拉瓜迪亚机场的航班被迫暂停，并导致几个主要机场的航班延误。
2019年1月26日上午，联邦航空管理局(FAA)突然给纽约拉瓜迪亚机场下达禁止航班进出港的命令。（图源/中新社）
在卫生与公共服务方面，美国国立卫生研究院（The National Institutes of Health, NIH）被禁止接收新患儿或处理拨款申请。2013年，美国各州不得不为贫困家庭的临时援助提供资金。虽然补充营养援助计划（The Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP）的资金是强制性的，但其发放“食品券”救济金的职能受到了政府关门的影响。
在联邦税务方面，在政府关门的情况下，美国国税局无法核实收入和社会安全号码，为此，2013年积压了120万宗核实申请，导致抵押贷款和其他贷款的审批被推迟，数十亿美元的退税也被推迟。2018～2019年美国政府停摆期间，至少有2.6万名休假的国税局员工被召回工作，为纳税季节做准备，但有1.4万名员工被暂停工作。
在2013年政府关门期间，联邦政府210万名非邮政雇员中约有85万人休假，国防部35万名文职雇员中的大多数在一周内被召回工作。2019年1月通过的一项立法规定，休假的员工不允许工作，也得不到工资，但欠薪会得到支付。在2018～2019年的政府停摆中，估计有80万名联邦雇员，包括边境巡逻人员、运输安全管理局雇员和空中交通管理员，要么在无薪的情况下工作，要么无薪休假。
此外，事实上，对于政府来说，“关门”并非如表面看到的那样没有损失，根据白宫管理与预算办公室的估算，2013年政府停摆期间，政府向休假的员工支付了25亿美元的工资和福利，以及大约1000万美元的利息罚款和损失的收费，相当于让这些雇员享受了半个月以上的带薪休假，从而引起公众的极大不满。《政府行政管理》（Government Executive）杂志披露，根据美国人事管理办公室（The Office of Personnel Management, OPM）的工资数据，在2018～2019年政府停摆的34天中，政府向80多万名部分休假员工承诺的补发工资每天要花掉美国纳税人逾8600万美元。
政府停摆也会给国家经济带来很大损失，美国国会预算办公室（The Congressional Budget Office, CBO）估计，2018～2019年政府关门使美国国内生产总值（GDP）减少了110亿美元，其中30亿美元永远无法收回。此外，由于企业无法获得联邦政府的许可和认证，或获得联邦贷款，政府停摆时间的延长会对私营部门的投资和招聘决策产生负面影响。参议院2019年的一份报告发现，2013年、2018年和2019年的三次政府关门使纳税人损失了近40亿美元。而根据金融评级机构标准普尔（Standard & Poor’s）的估算，因2013年10月1~17日16天的政府关门，美国经济损失了240亿美元，“导致2013年第四季度国内生产总值年化增长率至少下降了0.6%。”
从政府关门造成的影响来看，政治极化导致的政府关门明显削弱了美国的政府治理能力和效率，而这原本是在政治极化未发生的情况下可以避免的。
文章来源：周琪：《政治极化正在溶蚀美国的民主》，载《美国研究》2022年第2期，第9页。
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