内容提要
拜登政府执政后，从把控世界政治“拐点”的考量出发，对美国国家安全战略进行了重要调整，其核心目标是采取更加精巧的方式深化大国竞争，将推进美国国内政策议程、提升美国自身长期竞争力与美国的对外战略深入结合，在应对跨国性挑战的进程中增强美国的国际领导力，同时打造针对中国等对手的新的战略优势。美国还借助所谓“民主与威权较量”的叙事，实施现实主义的价值观外交，将意识形态因素与经济、技术、安全等领域的大国竞争紧密挂钩。为扩展针对中国的多边阵营，拜登政府注重拉拢中东、非洲、拉美等地区的“非民主国家”。然而，美国的国家安全战略调整面临一系列深刻挑战，如政策连贯性受限、资金投入不足、美国和盟友存在利益冲突等。尤其是，美国国内政治极化的僵局与美国的全球领导地位之间存在着显著的张力。
三 重振美国的国际领导力
试图在推进大国竞争和应对跨国挑战之间寻求平衡，是拜登政府国家安全战略调整的重要取向。在特朗普执政时期，美国在气候变化等问题上大搞“退出外交”，不仅破坏了相关领域的国际治理合作，也对美国的软实力和全球领导地位造成严重损害。拜登执政后，选择让美国重新加入旨在应对全球气候变化挑战的《巴黎协定》，并在清洁能源转型、粮食安全、基础设施建设等方面试图重振美国的国际领导力。美国在国际组织层面的对华竞争态势也越发明显。拜登政府《国家安全战略》报告指出，“面对国家间竞争日益激烈的时代，美国必须保持和增强在应对共同挑战方面的国际合作。在一个理想化的世界中，不同国家将在利益不一致的方面展开负责任的竞争，在利益趋同的方面进行合作” 。
拜登政府在应对跨国挑战方面加大关注和投入力度，主要基于三重考虑：一是维护美国自身的国家利益，比如缓解气候变化带来的极端天气等挑战对于美国而言越来越重要，美国军方也高度关注气候变化带来的军事安全影响，美国还希望能够通过推进清洁技术研发等提升美国自身的经济竞争力；二是应对流行性疫病、粮食安全、基础设施等跨国挑战，对于美国恢复和强化全球领导地位具有积极作用，有助于将国际发展打造成实现美国外交政策目标的关键工具；三是借助应对跨国挑战，构建美国主导的国际阵营，提升针对中国、俄罗斯等对手的战略优势。正如拜登政府所强调的，美国在应对跨国挑战方面采取“双轨” 策略，即一方面与所有国家进行接触， 另一方面更加重视与“志同道合的伙伴”之间的合作。拜登政府还宣称，不支持中国等国所倾向的“议题挂钩”方式，不接受在应对气候变化等国际合作方面设置条件。
在应对跨国挑战方面，拜登政府聚焦以下几个方面。第一，推动气候变化国际合作和清洁能源转型。为增强美国的国际可信度，拜登政府在美国国内努力推进气候变化应对举措，通过《两党基础设施法》《通胀削减法》等促进美国清洁能源转型，提升美国联邦政府、地方政府应对极端天气威胁的韧性。在国际上，拜登政府积极参与 “领导人气候峰会” “主要经济体论坛”以及“巴黎协定”进程等，推动其他国家提升在减排等方面的自主贡献目标，进一步限制对煤电站的投资，承诺每年投入110亿美元支持发展中国家的气候缓解和适应行动，与世界银行等机构合作推进国际绿色融资。美国还注重利用经济和贸易杠杆推动“脱碳化”，比如拜登政府与欧洲方面围绕钢铁、铝制品达成的贸易协定纳入了有关碳强度问题的条款，试图将此作为“未来以气候变化为焦点的贸易机制”(future climate-focused trade mechanisms)的样板。乌克兰危机发生后，出于减少欧洲国家对俄罗斯能源依赖的目的，美国推动相关国家加快向利用清洁能源转型，借助“跨大西洋能源和气候合作伙伴关系”(Partnership for Transatlantic Energy and Climate Cooperation)、“欧洲能源安全问题美欧工作组”(US-EU Task Force on European Energy Security)等机制，为实现“长期能源安全”营造条件。
第二，为他国提供新冠疫苗，加大对全球公共卫生的支持。新冠肺炎疫情是第二次世界大战后人类社会面临的最严重的危机，全球超过650 万人、美国国内超过 100万人在这场疫情中丧生。拜登政府一改特朗普政府在这一问题上的消极应对，支持全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织牵头的“新冠肺炎疫苗实施计划” ( COVAX) ，并成为这一计划的最大疫苗捐赠国。为深化美国与东盟的战略伙伴关系，拜登政府向东盟国家捐助超过4000万剂疫苗，还通过美日印澳四边机制( QUAD)与盟友共同推动“疫苗外交”，制衡中国在东南亚等地区的影响力。美国还在南亚、非洲等地区的相关国家，支持建立疫苗生产企业，加强疫苗可及性，为未来可能出现的其他流行性疾病做准备。此外，拜登政府还推动全球卫生机制的改革，强调要增强各国在关键数据共享等方面的透明度，提升疫病的预警和监测能力，加快医学应对举措的反应速度。值得注意的是，拜登政府高度重视生物技术，拟投资逾20亿美元落实国家生物技术和生物制造倡议(National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative)，美国能源部将拨款1. 78亿美元，用于推进生物技术、生物产品和生物材料的研发。在此背景下，拜登政府也力图对国际生物安全治理发挥更大影响力，强调需加大针对全球“生物风险”(biological risks)的管控。
第三，利用乌克兰危机等问题，在应对全球粮食安全挑战方面彰显美国的领导作用。2022年，全球人口迈入80亿大关，很多国家的民众依然面临严重的“饥饿”挑战。联合国秘书长古特雷斯警告称，“我们正在遭遇猛烈的食物灾荒”。新冠肺炎疫情、贫困、气候变化、地缘政治冲突等因素，致使粮食安全问题越发紧迫，并有可能带来更加严重的人道主义危机、政治动荡、国内和国际冲突等问题。据世界银行统计，2022年全球有7500万~ 9500万人陷入极端贫困，缺少能够维持生存的粮食供应。在这种背景下，作为世界重要的农产品出口国，拜登政府高度重视在全球粮食安全治理方面发挥美国的主导作用。美国渲染俄罗斯“入侵”乌克兰、封锁乌克兰的粮食出口，给国际社会带来挑战。拜登政府发起“全球粮食安全路线图”( Roadmap for Global Food Security) 机制，动员100多个国家采取共同行动，如确保粮食和农产品市场的开放、增加化肥的生产、支持发展“具有气候韧性的农业”( climate-resilient agriculture)。此外，拜登政府还制定了新版“全球粮食安全战略”(Global Food Security Strategy)，聚焦全球减贫、提升妇女和儿童营养水平等方面的国际合作。
第四，通过“全球基础设施与投资伙伴关系”等机制，在基础设施开发领域强化大国竞争。近年来，美国越发重视国际基础设施方面的战略竞争，诬称中国借助“一带一路”合作在全球范围内与美国争夺影响力。2021年6月，拜登政府带领七国集团成员国提出“重建更好世界”(Build Back Better World)倡议，宣称民主国家要加大对发展中国家基础设施建设的支持，开发所谓“高标准的” “价值观驱动的”基础设施项目。2022年6月，拜登政府将“重建更好世界”倡议等进行重新打包，代之以“全球基础设施和投资伙伴关系”(Partnership for Global Infrastructure and Investment)，承诺在2027年前动员超过6000亿美元用于支持相关国家的基础设施开发。“全球基础设施和投资伙伴关系”体现了美国在基础设施方面“兼顾软硬”的特征，聚焦卫生和健康安全、数字连接、性别平等和公平、气候和能源安全四大领域，强调更多调动私营部门的资本和力量，针对以政府力量为主导的基础设施开发项目提供“替代性选择”。
总之，拜登政府围绕跨国挑战推进的国际合作，常常会显现大国竞争的底层逻辑，并且与拜登政府在美国国内推动的政策议程紧密相关，彰显了美国国家安全战略调整的“内外联动”特征。
原文：《美国研究》2022年第6期
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