胡波

北京大学海洋战略研究中心主任

研究领域:

海权理论;海洋安全;南海问题;中美军事关系;中国外交

胡波:中美海上危机管理机制有哪些?

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冷战结束特别是近20年来,中美双方危机管理的意识大幅增强,各种交流、沟通和对话机制全面建立,军事互动规则也正在探索。然而,面对当前两国日益激烈的军事竞争和不断上升的各种安全风险,这些危机管理的努力又显然是不够的。迄今为止,中美海上危机管理机制主要包括高层互动、沟通与交流机制和军事行为规则三大类:

高层会晤及其他互动

中美元首主要通过直接会晤、热线、特别代表和电报等多种方式保持着频繁互动,海上危机管理是他们磋商的一大重要议题。

两国首脑的直接面对面会晤对于稳定中美关系起着至关重要的作用,两国两军关于危机管控的重大进展几乎都是在首脑会晤中达成的。会晤包括国事访问和多边场合的非正式会晤,其本身即是两国关系走向的风向标。

1997年,中美双方同意设立两国首脑热线,并在1998年正式建立了两国元首的直通电话通信线路。两国元首通常会在重要节庆日互致问候或就重大事件交换意见。

主席或总统特别代表也是两国元首推进重要议程或传递信号的重要方式,形式较为灵活。

电报是一种便捷的快速通信文书,通常被用来向对方表示祝贺、感谢或慰问。

不过,元首互动具有高度战略性,通常涉及到两国关系中的几乎主要议题,缓解海上竞争并非总是处于核心议程。随着两国关系中其他领域竞争与摩擦的增多,海上危机管理会受到其他议题的越来越多的冲击。

此外,双方的国防部长、联合参谋部参谋长、军种及战区司令等高级官员也有互访和交流。不过,近年来受两国两军关系、疫情影响等因素,这类互动显著减弱。在多边场合,双方的国防部长等官员一般会有会晤,但更多是礼节性或形式上的,实质性内容不多。

沟通与交流机制

1.国防部防务磋商(Defense Consultative Talks,DCT)。中美国防部防务磋商始于1997年,为副部长级,主要用于双方就重大防务议题交换看法。至2014年10月,共进行了15次/轮。此后未再举行。

2. 联合参谋部对话。中美于2017年8月在北京签署《中美两军联合参谋部对话机制框架文件》,目前公开报道的对话仅有1次,2018年1月11 日,美国参谋长联席会议主席邓福德当天与中央军委联合参谋部参谋长李作成举行了视频会议,讨论了双边合作问题。另外,2020年10月30日,2021年1月8日,美国参谋长联席会议主席米利(Mark Milley)曾两次致电中国军事委员会联合参谋部参谋长李作成,向对方保证两国不会突然开战。

3. 国防部工作会晤(Defense Policy Coordination Talk,DPCT)。中美国防部工作会晤机制建于2005年,是双方就两军关系政策问题交换意见的重要平台,主要是落实两国元首和防务部门领导人达成的重要共识,并在工作层面就双方的交流对话进行议程沟通及协调。DPCT是目前两军间最为活跃的重要机制,每年都会有会晤。2021年9月28日至29 日,中国人民解放军国际军事合作办公室副主任黄雪平少将和美国国防部负责中国事务的副助理部长蔡斯在线上共同主持了第16轮国防部工作会晤。

4. 中美海上军事安全磋商。中美1998年签署的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》(Military Maritime Consultative Agreement,MMCA) 是两国间第一个军事领域信任措施协定,内容包括年度会晤、专门会议和工作组会议,年度会晤的代表级别为少将或中将级,意在交流和管控海洋安全方面的分歧及风险。该机制是目前中美关于海上军事安全沟通与交流的最主要的管道,双方也都有意愿继续进行磋商。除 2020年外,总体上运行顺利。2021年12月14日至16日,中国人民解放军海军、空军代表与美国印太司令部、太平洋舰队、太平洋空军的军事代表进行了线上会晤。

然而,挑战越来越大,一是双方关于议程设置方面的矛盾愈发尖锐:中方既关心行动和操作风险,也关注主权及国家安全等战略问题;而美方只希望谈行动安全问题。这种矛盾在该机制建立之初就存在,但近年来,双方在议程设置方面似乎越来越不愿意妥协或包容对方。二是双方对沟通的效果都越来越不满。该机制仍局限于交流看法与关切,不具有任何约束力,不解决任何实际问题。

5. 国防部直通电话。国防部直通电话是两国国防部部长交流热点问题的重要渠道,于2007年11月由两国国防部同意设立,2008年4月两国国防部部长进行了首次通话。国防部直通电话的频次并不固定,主要根据形势发展和工作需要。该管道意在交流看法和保持联系,形式意义大于实质,但在中美两军竞争加剧的背景下,它作为不可或缺的沟通渠道的重要性越来越高。

此外,还有一些暂停的机制包括战略安全对话、国防部亚太安全对话(APSD)和外交与安全(2+2)对话等。

军事行为规则

1.《1972年国际海上避碰规则公约》。国际海事组织( International Maritime Organization,IMO)牵头制订的《1972年国际海上避碰规则公约》,自1977年7月15日生效以来,即成为全球共同认可的海上交通规则,中美都是该《公约》的成员。如果是意外相遇,该《公约》已经能解决绝大多数的问题。

2. 《海上意外相遇规则》。2014年通过的《海上意外相遇规则》(The Code for Unplanned Encounters at Sea,CUES)规定,当各国海军舰艇或航空器在不期相遇时,应采取必要安全措施和手段减少相互干扰和不确定性、方便进行通信。规则对海军舰机的法律地位、权利义务以及海上意外相遇时的海上安全程序、通信程序、信号简语、基本机动指南等做了规定。迄今为止,中美两军大体上都遵守了《海上意外相遇规则》,但关于适用范围存在一定的争议,中方认为领海不适用于该《规则》,而美方认为领海包括在内。美国还希望《海上意外相遇规则》能适用于海警,但从中国的角度看,双方海警的能力和活动范围并不对等,美国海岸警卫队是全球部署的力量,而中国海警主要在中国周边海域活动。

3. 两个备忘录。2014年11月中美签署了《关于建立重大军事行动相互通报信任措施机制的谅解备忘录》和《关于海空相遇安全行为准则的谅解备忘录》。2015年两国国防部又为两个备忘录新增了“军事危机通报”和“空中相遇安全行为准则”的附件,并同意就其他附件进行磋商。这是迄今为止,中美两军最为具体的有关军事行为的制度安排。然而,这两大规则的运行需要有良好的政治氛围和总体关系环境,强制性和操作性不强,并没有对缓解海上相遇风险和抑制两军摩擦发挥明显的实质性作用。

文章来源:南海战略态势感知《中美海上危机管理的现有机制》

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