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完善全球治理、构建公正合理的全球治理体系已成为时代课题。然而，全球公域治理面临困境。定义不明确导致概念和议题界定模糊，技术水平差异致使参与治理程度不一，治理乏力与利益分歧催生议题联盟，共识缺乏造成全球公域规范机制供给不足，从而提供了制度性权力的行使空间。外交学院2023级博士研究生唐静，北京大学国际关系学院教授、社会科学部副部长兼智库中心管理办公室主任、中外人文交流研究基地执行主任王栋就此撰文，提出中国应提出全球公域治理的中国方案，积极提供全球公域公共产品，通过构建认知、制度、责任共同体，引导建立公平公正的全球公域话语体系和治理秩序，从而推动构建人类命运共同体。
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摘要
完善全球治理、构建公正合理的全球治理体系已成为时代课题。作为全球治理的重要组成部分，全球公域治理涵盖了公海和国际海底区域、极地、大气空间、外太空、网络空间等国家主权管辖范围外领域和资源的治理安排，全球公域也因其丰富的资源和重要的战略地位而日益受到各国关注。全球公域治理中的制度性权力指影响全球公域定义、议题议程设置、资源分配及制度建设的能力。当前，全球公域治理面临困境。定义不明确导致概念和议题界定模糊，技术水平差异致使参与治理程度不一，治理乏力与利益分歧催生议题联盟，共识缺乏造成全球公域规范机制供给不足，从而提供了制度性权力的行使空间。美欧等大国竞相利用其知识或技术等优势，通过模糊泛化概念争夺知识定义权，利用技术支配权筑建“小院高墙”，建立利益关系网络掌握关系主导权，争夺规则制定权以构建对自身有利的国际秩序。不同于美西方强调制度性权力的竞争性路径，中国应提出全球公域治理的中国方案，积极提供全球公域公共产品，通过构建认知、制度、责任共同体，引导建立公平公正的全球公域话语体系和治理秩序，从而推动构建人类命运共同体。
关键词：全球公域；全球治理倡议；制度性权力；人类命运共同体
2025年9月1日，习近平主席提出全球治理倡议，以同各国一道，推动构建更加公正合理的全球治理体系。倡议指出，当前，全球治理赤字扩大，“气候变化、数字鸿沟等问题日益突出，人工智能、网络空间、外空等新疆域治理缺位”。全球公域（global commons）指国家主权管辖范围以外的领域和资源，与习近平主席提出的全球治理倡议涵盖的领域高度重合，包含了外层空间（外空）、极地、深海、网络空间等治理议题和范围。人类活动影响了全球公域可持续发展并产生治理难题，已成为全人类共同关切事项。全球公域治理即“通过谈判、协商、达成共识、建立规范与制度等合作方式，共同维护公域秩序、共享公域资源的过程”。
国际社会对全球公域及其治理已有相关定义和制度安排，但滞后于现实需求。2011年9月，联合国发布报告指出，全球公域是所有国家可进入的但任意国家都无法裁决的资源领域，国际法承认的包括公海、大气、南极和外太空，报告强调了全球公域治理对实现可持续发展的重要性。全球公域资源具有高度的竞争性和非排他性，近年来受到各国关注。早在2010年，奥巴马政府在国家安全战略中就指出，全球公域事关各国安全，美国将促进该领域的多边合作。英国、北约、日本也竞相出台一系列报告和研究。英国国防部于2024年9月发布了《全球战略趋势：展望2055》报告，从北极、南极、海洋、太空、网络等五个领域研判了六大全球变革驱动趋势，阐述了未来在这五个领域的技术和安全竞争。
可见，目前从全球公域提取资源的技术发展速度已远超其制度建设速度，全球公域总体上缺乏具有共识的包容性治理框架。不仅如此，全球公域的开发利用受知识和科技水平的限制，具有准入门槛，其相关制度安排也将为各国利用全球公域资源确立规则。因此，关于全球公域治理的原则、规范和规则、机制安排的研究尤为重要，而全球公域治理迄今仍由西方主导。所以，中国等全球南方国家应积极参与全球公域的定义、规范和规则制定，打破西方话语体系，提升全球公域治理领域国际话语权。
一、文献回顾与概念界定
1.1文献回顾
学界对全球公域及其治理已展开理论和实践上多维度、多层次的研究。一是现实主义视角，学者不仅从体系角度关注了大国在各个领域的竞争、权力分配格局及战略聚焦点，研究了霸权治理导致的全球公域治理困境，还从国家视角强调了全球公域对美国全球霸权军事基础等优势和领导地位的重要性，也探讨了美国月球商业化政策的实施和影响及其对全球公域的战略与态度和政策。二是自由主义视角，学者关注了全球公域的秩序维护、制度设计和变迁、资源管理机构的建立、合作和冲突程度的影响因素等，分析了全球公域中存在的价值共识型和价值竞争型秩序，研究了对全球公域的法律保护。三是从反思主义角度，认为全球公域治理原则正由发达国家倡导的自由放任主义向全球南方倡导的合作原则转变，关注了全球公域的概念、正义伦理、治理规范、范式和理念构建及其重要性。
可见，现实主义视角主要关注全球公域中存在的竞争，弱化了制度和合作的空间，自由主义视角则忽视了制度合作中的权力因素，反思主义偏重概念和规范。总之，已有研究较少直接关注全球公域中的制度性权力。为更好阐述全球公域治理的困境，分析美欧等大国构建和实施制度性权力的路径，本文将全球公域明确在国家管辖范围外公海和国际海底区域（包含深海、海盆）、极地（其中北极特指北极点附近海域）、大气空间（国家领空主权之上到外层空间的国际空域）、外太空（距地100千米“卡门线”以上的外层空间）、网络空间等领域及其资源。需要特别说明的是，网络空间主要指技术标准和域名地址分配等不属于任何一国主权管辖的范围。尽管数据流通也超越了国界，但本文强调数据主权的地域标准。
1.2制度性权力：权力的第二张面孔
本文的制度特指国际制度。斯蒂芬·克拉斯纳认为国际制度即“一系列隐含或明确的原则、规范、规则以及决策程序”。制度的重要性不言而喻，正如奥兰·杨所言，“制度是权利、规则、原则和决策程序的集合，它们引发社会实践，为实践的参与者分配角色，并指导实践者彼此间的互动”。制度可以带来收益，罗伯特·基欧汉提及前霸权国家将权力与偏好嵌入国际制度，霸权消逝之后仍持续发挥效用。有学者关注到了制度的非中性，认为同一制度对不同的人意味着不同的事情。因此，制度可以成为权力来源。迈克尔·巴尼特和雷蒙德·杜瓦尔认为制度性权力是以间接性的方式对他人实施控制，故可将其视作一种制度性话语权，抑或规则制定权、国际话语权及国际组织决策权等。也有中国学者认为，国际制度性权力既源于国家权力，也源于国际制度自主性，“形成于规范、规则和组织的形成、存续和变迁过程中”。可见，国家和非国家行为体均可获得并行使制度性权力。当前全球公域治理秩序可分为国家中心主义范式、国际组织范式和网络化治理范式，但国家中心主义治理范式体现较为明显。同时，“制度化霸权”是自由主义主导下的全球公域治理的表现之一。如美国通过为非传统安全新兴战略领域“制定国际通行的治理制度系统，谋取先行者优势”。“全球公域治理可能导致以‘议题渗入’与‘制度嵌套’为特征的新型干涉主义。”据此，本文的研究对象明确为美欧等大国，所指制度性权力意为大国依靠其知识、技术等优势影响全球公域这类制度尚不健全领域的定义、议题与议程设置、资源分配及制度建设的能力，具体表现为对知识定义权、技术垄断权、关系主导权和规则制定权的控制和获取。
已有关于制度性权力的研究多应用于制度或秩序成熟领域，对全球公域这类制度“空白”或不完善领域的研究不多。而且，研究视角偏向处于劣势的国家如何利用制度性权力获取不对称优势，从而取得规则制定权，忽视了大国也可以在看似公平的谈判过程中隐藏自己的立场和动机，行使制度性权力。因此，本文的研究问题聚焦在制度或机制创始之初，美欧大国如何利用制度性权力左右全球公域的议题、规范形成、机制创立乃至制度建立。通过阐述当前全球公域治理困境，分析美欧大国构建和行使制度性权力的行为逻辑，指向中国参与全球公域治理的方案路径，旨在为以中国为代表的全球南方国家参与全球公域治理、改革全球治理体系提供参考。
二、全球公域治理的困境：制度性权力的显现
全球公域具有鲜明的复杂系统特征，孕育了制度性权力。首先，各领域之间及其内部相互关联耦合，具有治理上的联动性，跨议题的治理形势对国家和非国家行为体之间的合作提出了更高要求。其次，全球公域具有非线性特征，存在“阈值”和复杂的因果关系。如气候变暖加剧了极端天气等突发事件的爆发，导致极地冰川融化，也将改变地缘政治版图。当海水温度上升到临界点将会出现珊瑚白化，不仅影响海洋碳吸收能力，还会引发海洋生态环境恶化、危及粮食安全等一系列连锁反应，跨领域的治理需求增加了治理难度。再次，全球公域治理呈现动态发展，制度路径依赖下已无法满足各利益相关方的目标和诉求，产生了设计新机制的需求。因此，随着新议题的涌现，其概念的定义、议题的设定、规范和原则的确立及组织和机制的创建与设立、加入与退出都可以成为美欧等大国的制度性权力来源。
2.1概念层面：定义不明确导致概念和议题界定模糊
全球公域的定义不是一成不变的，它取决于全球对特定资源或领域的态度、技术变革、稀缺性和公平获取机制。全球公域治理的概念界定决定其包含的领域和资源范围，也将决定复杂系统中的风险认定，可视作一种权威性知识，凸显了知识定义权。
其一，全球公域范围界定具有权威，影响资源分配和议题设定。在大气领域，若将大气层视作储存有害气体的稀缺资源，温室气体排放等问题超越了主权范围，气候变化带来的影响早已超越国界，提高了对气候数据的分享需求。若从其具有的安全属性来看，须尊重国家领空主权，然而国际法并未规定国家领空主权的垂直范围。国际航空联合会（FAI）从技术角度将距地100千米的“卡门线”作为外层空间分界线，但目前也存在争议，如临近空间作为空气空间与外层空间中的“灰色地带”因其特殊性就引起了学者的关注。同时，治理议题在物理和空间范围上的交叉增加了治理复杂性，这也体现了全球公域治理的联动性。在海洋领域，外来物种入侵引发对压载水管理和船体生物除垢的关注。渔业资源管理方面，尽管《联合国海洋法公约》等规定了船旗国职责，但打击非法的、不报告的和不受管制的捕鱼问题（IUU)所需跨国执法面临阻碍，需要沿海国、港口国、市场国合作并明确职责范围。
其二，全球公域概念有从“资源领域”扩大到涵盖“领域资源”之势，导致议题和标准“空白”。早在1982年有学者就将全球公域视作一种资源，前述联合国文件将其视作资源领域，随着人类探索范围的扩大，网络空间、深海资源、极地生态保护乃至人工智能等相继被提出纳入概念范畴，一些重要的惠及全人类福祉的资源领域如热带雨林和生物多样性随后也被建议列入其中，但国际社会尚未就其是否属于全球公域范畴达成一致。如学术界对网络空间是否属于全球公域就存在不同理解。可以说，全球公域的范围和边界已呈现从实体向虚体、从有形向无形发展之势。随着治理的推进，全球公域议题不断增多，定义和标准都有待明确。在塑料治理谈判中，由于缺乏统一的国际检测评估标准和方法，对海洋垃圾数量和微塑料危害等议题缺乏共识，阻碍了协定的达成。《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用的国际协定》（以下简称BBNJ国际协定）环境影响评价要求活动发起国对可能产生的影响进行环评，但关于规则适用范围、启动门槛、评估内容和结果效力成为争论焦点。
其三，大国往往根据各自战略利益偏好或强调或弱化部分议题的全球公域属性，增加了磋商的复杂性。在网络空间领域，物理层中有形的网络基础设施和域名等位置相对固定，具有主权属性，逻辑层的技术标准和域名地址分配（国家或地区域名除外）不属于任何一个国家的主权管辖范围，内容层的信息或数据虽然跨越了传统地理边界，但国际社会均承认数据主权的存在。美国等发达国家宣扬“互联网自由”，意图巩固其技术领先优势，构建数据霸权，而包括中国在内的多数发展中国家则坚持数据管辖本地化。在极地领域，关于北极航道通行权力的争夺也日益激烈，尤其随着西北航道商业价值的凸显，围绕其属于内水还是国际海域的争论渐增。北极沿岸各国纷纷开展科考，找寻大陆架主张证据，力求扩张管辖海域，但不论基于何种制度，北极点附近都属于国际海域。在海洋领域，尽管《联合国海洋法公约》存在对海洋主权范围的制度规定，但“沿海国管辖海域或争议海域的军事活动，在法律层面有很大的模糊性”，引起灰色地带竞争。
2.2物质层面：技术水平差异致使参与治理程度不一
技术能够帮助掌握复杂系统的动态变化以便及时应对突发性事件，如卫星监测系统能够观测极地冰川、臭氧层等的动态变化，进而主导知识生产与问题界定，因此，掌握技术就能优先定义治理问题，成为权力来源。
其一，全球公域资源开发具有技术门槛，间接导致资源分配“马太效应”。在外空领域，具备航天器的制造能力才有机会探索太空，有研究指出，从事太空活动的国家只有60个左右，拥有自主发射卫星能力的国家（及集团）只有12个，拥有载人航天能力的国家则只有3个。尽管国际电信联盟宪章及《无线电规则》要求考虑发展中国家的实际，公平获取频谱和轨道资源，但发达国家凭借技术优势挤占位于赤道附近的发展中国家的轨道位置，致使无线电频率、顶级域名等战略资源在国家间分配不均。在深海领域，其探索离不开深海探测与观测技术、深海采矿与工程技术、新型复合材料研发等。如作为数字经济基础设施，海底光缆铺设需要耐腐蚀高压的材料技术，据最新数据统计，全球已建成国际海缆597条、在建登陆站1712个，较上次统计分别增加了38条光缆和76个登陆站，其中，美国作为技术领先国不仅具有数量优势，而且占据了重要通道。
其二，技术权力化，造成不对称话语优势。科学研究具有专业性和权威性，构建了话语权的合法性基础。如在深海领域，拥有深潜探测与观测技术的国家有限，直接影响了深海科研数据获取能力，弱国难以具有相关议程设置的科研话语权。发达国家还能通过技术公司与小岛屿国家展开合作，间接扩大对深海资源的开发范围。因此，在兹比格纽·布热津斯基看来，对战略公共品的控制取决于物质优势，美国不仅在这些领域拥有霸权地位，而且可能塑造新的世界秩序。苏珊·斯特兰奇将排他性知识视为一种权力，认为“谁能够控制知识传播的渠道，谁就可利用这种非常特殊的结构性权力”。而全球公域治理诸多技术及技术机构的管理权大多掌握在美国等技术领先国家手中，通过影响技术标准制定等方式掌握排他性知识。
无疑，技术带来了人类社会的进步，但也因人类认知的局限给全球公域可持续发展造成不可逆影响，这种负外部性后果却由所有国家尤其是广大技术落后的全球南方国家承担，从而衍生出制度保障的治理需求。
2.3治理层面：治理乏力与利益分歧催生议题联盟
当前，国家和非国家行为体都在扩大参与全球公域治理，构成了一个复杂、动态的利益关系图谱，利益集团中的关系主导权也成为权力来源。西方发达国家主张在权益分配与资源投入相挂钩的基础上互惠互享，发展中国家则坚持全球公域资源共有，双方在诸多议题原则上存在分歧。
其一，国家间需求不一致，南北立场分歧明显。在深海领域，发达国家关注深海资源的开发利用，发展中国家则注重资源保护。在塑料治理上，联合国已于2022年通过决议要求制定一项具有法律约束力的国际协定以治理并结束塑料污染，但谈判进程缓慢，发达国家主张严格限制塑料制品的使用，发展中国家出于经济发展考量持保守态度。在网络空间方面，美国等西方发达国家关注网络知识产权保护以及所谓网络人权、网络自由等问题，“发展中国家则更注重网络关键资源的分配、网络知识产权获取、网络接入能力及成本、数字鸿沟和发展等问题”。在气候变化领域，各利益攸关方形成了不同的议题联盟。有研究指出，“国际气候谈判的历届行动者数量从196个缔约方减少到大约30个议题联合集团”。发达国家形成了如伞形集团、环境完整性集团等议题联盟，发展中国家则形成了如基础四国、立场相近发展中国家、石油输出国组织、小岛屿发展中国家等集团。
其二，非国家行为体参与治理扩大，但仍受限。相对于国家利益最大化的行为逻辑，非国家行为体能够增强全球公域治理的包容性和公正性。例如，科学家团体能够基于治理目标通过科学知识影响议题排序和议程设置。非国家行为体的合理参与能够帮助机制的有效实施，在国际机制监管等议题上比主权国家更具有说服力。如通过国际船级社协会对新船的认证才能获得保险的方式，保证《国际防止船舶造成污染公约》得到实施，减少了油轮漏油问题。目前，全球公域治理仍是以国家为主体，主导国能够通过行使制度性权力塑造组织的政策走向和行为模式。因此，非国家行为体尤其政府间国际组织难逃大国掌控，成为大国嵌入国家利益从而形成偏好的治理机制的途径。
其三，全球公域治理安排众多但职能重叠错乱。当前，全球公域各类国际组织、政府间机构和多边协定等纷纷建立，制定的政策和标准并未完全统一。在海洋领域，《联合国海洋法公约》对总体法律框架进行了设计，国际海事组织聚焦生物安全、气候变化等海事安全问题，联合国环境署也有管辖公海环境问题的区域海洋公约和行动计划，联合国教科文组织海洋学委员会负责协调成员国在促进海洋科学知识发展方面的合作，以及改善海洋、海岸和资源的管理，因此联合国系统内机构职能时有重叠。在大气领域，联合国统筹的各个应对气候变化管理机构缺乏明确分工和充分协调，如全球环境基金和绿色气候基金等资金机制存在项目重叠，呈现出混杂而分散的状态。在外空领域，联合国外层空间事务办公室、联合国外空委员会等在太空碎片治理等议题上缺乏统一制度安排。尽管以联合国为代表的国际组织力图完善对全球公域各领域的治理安排，但仍滞后于现实发展而难免遭遇“共用物悲剧”，即“共用资源被少数优势个体凭借自身技术和财力优势优先获取，导致名义上的共用物事实上成为了少数人的私有物”。“共用物悲剧”存在两种情形，第一种即哈丁所言“公地悲剧”，本文采纳的是第二种情形。
2.4制度层面：共识缺乏造成全球公域规范机制供给不足
全球公域作为动态的复杂系统，需要制定新的规则和机制以适应其变化，因此，原则、规范等的确立成为规则制定权来源。发达国家往往推崇自由主义，发展中国家则坚持人类共同继承财产原则，希望兼顾公平公正。然而，现有制度设计既无法满足发达国家保护知识产权开展技术创新的自由，也无法保证发展中国家的长期利益。
其一，开发保护原则和共识的缺乏导致竞争。制度具有非中性并带来收益，因而网络空间、公海航行、全球气候、极地与外太空治理等领域存在不少大国主导的规则竞争。在外空领域，对于公司和个人能否进入外空开发资源一直存在争议，开发原则上，美国、卢森堡等技术领先国家意图自由开发太空，而技术落后国家支持可持续合作。在公海遗传资源保护上，《联合国海洋法公约》和《生物多样性公约》都缺乏对“海洋遗传资源”的明确定义，虽然BBNJ国际协定已经将遗传资源及其惠益分享作为单独的议题，但针对遗传资源的获取、研究、开发和商业化全过程监管，分享各阶段的货币和非货币惠益等方面，发达国家主张科研自由、知识产权保护和市场机制，广大全球南方国家则坚持遗传资源主权原则，以防止发达国家凭借技术优势随意获取资源，同时还关注公平分享、能力建设。
其二，制度供给不足阻碍了治理的推进。尽管在联合国框架下已达成《南极条约》（1959年）、《外太空条约》（1966年）、《月球条约》（1979年）、《联合国海洋法公约》（1982）、《联合国气候变化框架公约》（1992年）等全球公域相关制度安排，但仍面临制度路径依赖而导致的治理滞后。在极地领域，南极条约体系长期缺乏对旅游问题的有效管理，形成了由七个美国旅游运行商组成的“国际南极旅游组织协会”并负责具体事务，即使设立了严格标准，其企业盈利属性难以保护南极环境。由于《南极条约》规定只有开展实质科研活动的协商国才具有决策权，土耳其等缔约国纷纷出台科研计划以寻求协商国地位。在渔业资源管理上，配额制度往往基于不完整的或滞后的数据，很难覆盖发展中国家和小规模渔业。在深海领域，深海采矿对环境造成的影响尚待科学证实，《联合国海洋法公约》成立了国际海底管理局来管理国际海底区域内资源等全人类共同财产，由于制度的模糊和滞后，导致部分国家和企业利用“制度空窗”加速开发计划。旨在平衡《联合国海洋法公约》的立法滞后性与商业开发需求之间矛盾而制定的“两年规则”在实践中引发争议。2021年7月，瑙鲁作为加拿大采矿公司的担保国，依据《联合国海洋法公约》中的“两年规则”，向国际海底管理局通报了开始深海采矿的计划。这一行为迫使国际海底管理局要在两年内就深海采矿制定相关规则，否则企业等商业行为体可以直接开发，从而引发国际社会的关注；但在“两年规则”到来之际，2023年7月的牙买加会议并未能就发放许可证达成协议。
三、大国参与全球公域治理：美西方制度性权力的建构逻辑
全球公域治理的困境提供了制度性权力的发挥空间，引发西方大国主导的规则及秩序竞争。以美国和欧盟在海洋领域的行动为例，美国罔顾全人类共同利益，宣称“公海自由”而拒绝加入《联合国海洋法公约》，觊觎海洋的巨大商业价值。2022年，欧盟在2016年文件基础上发布了新的海洋治理议程，明确将海洋治理作为优先事项，显示了引领全球海洋治理架构的雄心。为维护海洋安全利益，欧盟于2014年和2023年先后出台了海洋安全战略报告，并在2023年报告中强调了增强其作为“全球海洋安全提供者”的能力，并且这一政策正在向“印太”海域拓展。具体来看，美欧等大国试图通过争夺全球公域治理中知识定义权、技术垄断权、关系主导权和规则制定权来获取和实施制度性权力。
3.1夺取先机：模糊泛化概念，争夺知识定义权
其一，主导定义和议题设定，争取定义优先权。在海洋领域塑料治理上，“谈判各方对采用塑料全生命周期管理方法应涵盖的阶段还具有较大争议”。欧美等国和广大全球南方国家的立场差别源于发展模式，前者在生物降解和资源可持续利用上领先，而后者需要依靠传统产业实现国内发展，短期内无法摆脱对石油、塑料等产业链的依赖；欧美等国企图通过严格的“限塑令”对产业链中全球南方国家的石油产业施加压力。关于塑料污染的范围，欧美大国倾向更广泛的定义，发展中国家则寻求更狭窄定义以避免将某些产品或行业纳入其中。在大气领域，美国对地球大气层和外层空间的分界“卡门线”范围提出质疑，指出应将距地100千米降低至80千米，而且还率先提出“临近空间”概念，以此扩大在该范围的权力。有学者指出，“在气候变化和大气污染治理领域，欧美标准几乎就是世界标准。”在网络空间领域，北约网络合作防御卓越中心（CCDCOE）于2013年和2017年组织出版了《塔林手册1.0》和《塔林手册2.0》，以规范网络运行规则，1.0版由20位西方国际法专家参与其中，宣称该手册的内容是“各国权威最高的公法学家学说”，2.0虽然新增了包括中国在内的三名非西方专家，但影响有限，该规则体系实际上仍由西方国家主导。
其二，利用条约的“灰色地带”，模糊混淆概念。在外太空领域，虽然《太空条约》规定了在探索太空中要团结全人类实现知识共享，以和平目的使用天体和外层空间，避免殖民地竞争和环境破坏，不鼓励太空军事化和冲突等，但“殖民地竞争”“军事化”“和平目的”等定义过于宽泛，产生了很多解释“漏洞”。随着太空商业价值的显现，进入太空的国家和商业公司越来越多。美国依据《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accord)第十一条确定了“安全区”概念，即为避免有害干扰而实施通知和协调的区域，认为相关活动的正常运作或异常事件都可能合理地造成有害干扰，对现行关于外层空间不得据为己有的规则构成挑战，并应用于月球采矿区，明确反对《月球协定》，以否认将外空视作全球公域。在南极领域，《南极条约》中的“和平目的”从避免军事冲突延伸到资源开发领域，实质也是利于协商国。在海洋领域，包括《公海公约》和《联合国海洋法公约》在内的国际条约都保障了各国在公海的航行和跨越飞行自由，但缺少对濒海国的安全保障，公海航行自由和国家安全出现冲突，成为美国之类国家奉行“公海自由”干涉他国甚至诉之以武力的理论依据。
3.2独占鳌头：利用技术垄断权，筑建“小院高墙”
其一，组建技术小圈子，设置技术门槛。“知识结构中的权威人士将运用强制和合法的权力，使外人无法进入他们的独特圈子”，从而将稀缺的知识转化为权力。美国及其盟友依靠其科技优势占据全球公域资源，形成了一系列团体，如掌握议程和科技标准设置的北极理事会，共享情报进行网络监控的五眼联盟等。在网络领域，作为互联网发源地，美国利用其技术优势掌控互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）和负责互联网标准协调的互联网工程任务组（IETF），ICANN控制着大多数网络空间的准入和监管，负责分配和管理域名、自治域号码、协议和根服务器等互联核心资源和关键基础设施，具有设施和规则优势。美国无视国际社会将ICANN资源和机构转交联合国管理的呼吁，而坚持在“小圈子”内维护其网络霸权地位。在海洋领域，具有技术优势的发达国家，意图将海洋公域“私有化”，以满足国际私利，掌控全球海洋公域的治理权。例如，环境阈值依赖的是欧美等西方国家提供的数据，深海开发的环保规则等实际上设立了门槛，将技术落后的广大全球南方国家拒之门外。在极地领域，美国还积极通过科学外交保持自身科研优势，使得其他北极国家对其产生依赖，维持其在该地区的伙伴网络，“获取在北极议程设定和规则制定中的话语权”。
其二，利用技术权力控制叙事与传播，掌握话语权。科研优势给欧美大国带来了技术权力，“技术权力来源于大国对核心技术、配套资源和治理规则的掌控”。美欧等国在发展战略中强化了全球公域的安全化叙事，欧盟早在2016年就通过了外交和安全战略，将21世纪的全球治理视作优先事项，承诺践行基于国际法的全球秩序，确保全球公域的可持续发展。在海洋领域，欧盟2023年海洋安全战略“泛安全化”叙事突出，将结合在几内亚湾和红海的实施经验，在新的海上利益区（MAI）实施海上存在协调（CMP），不仅能保证其在世界各地的长期海上存在，还能促进国际海上合作及伙伴关系发展。在网络传播领域，随着人工智能的普及，网络领域的数字资源和信息搜索来源将按照技术大国的意愿被塑造，通过算法筛选信息形成“信息茧房”，从而控制叙事和传播，影响认知和决策。美国通过社交媒体垄断算法规则，实现信息精准匹配，同时限制数据跨境流动，构建数据霸权。算法偏见导致数据的准确性和科学性存疑，引发了各国对基于数据的国家安全的重视。
3.3抢占高地：建立利益关系网络，掌握关系主导权
其一，拉拢利益攸关方，建立相关议题联盟。在外空领域，美国国家航空航天局（NASA）与美国国务院联合其他七个初始签署国于 2020 年制定了《阿尔忒弥斯协定》。2025年4月8日，随着孟加拉国的加入，该协定已有54个国家签署。不仅如此，在机制不符合自身利益需求时，美国就拉拢其盟友建立自己主导的区域性国际组织。在公海领域，美国拒绝签署《联合国海洋法公约》，赶在其生效前于1980年制定了《深海底硬矿产资源法》（Deep Seabed Hard Mineral Resources Act），以期建立符合美国自身价值和利益的制度体系，同时也打算“另起炉灶”，签署了多个小多边及双边协议，如《联合国海洋法公约》生效后不久，便联合英、法和联邦德国签订了《关于深海底多金属结核矿暂时安排的协定》，以抗衡联合国管理下的国际海底区域的秩序安排。在大气领域，2001年美国退出《京都议定书》后，先后建立了亚太清洁发展与伙伴关系（2005）、主要经济体能源安全与气候变化会议（2007)及主要经济体能源与气候论坛（2009）等大量小多边地区的低碳合作机制，以挑战联合国治理框架的权威。
其二，控制议程设置主导权，确定优先事项。通过控制权力发挥作用的场域能够主导议程设置，使符合自身利益议题得到优先讨论，一般而言，国际论坛主办国通常在议题的安排上可拥有较多权力。在极地领域，随着北极在应对气候变化、保护环境及航道资源规划中战略地位的上升，其日益成为大国的关注点。美国于2015—2017年任北极理事会主席国时将美国国家安全、资源与航道等相关议题纳入了理事会工作计划。欧盟通过北极理事会成员国及其他一些双边关系和论坛加大对北极的影响，如欧盟与北极五国组建的巴伦特欧洲北极理事会。不仅如此，为利于非北极国家成员国参与北极航道事务，欧盟还强调全球性国际组织在其中的角色，将其上升到全球层面讨论。在外空领域，关于地球静止轨道分配，美国长期在国际电信联盟机制内主导资源分配和使用的制度设计和规则安排。在海洋领域，由于会议议题与美国利益不一致，美国先后缺席于2025年4月在韩国釜山召开的“我们的海洋”大会和6月在法国尼斯召开的第三届联合国海洋大会，并于2025年9月自行组织了所谓的关于“加强合作，实现安全稳定的海洋领域”部长级会议，以海洋安全和自由开放为旗号染指南海，扩大利益联盟。
3.4先发制人：争夺规则制定权，构建对自身有利的国际秩序
其一，倡导对自身有利的规范。西方国家坚持所谓“先到先得”原则，企图利用自身优势抢占全球公域资源。在外空领域，《月球协定》明确月球及其自然资源均为全体人类的共同财产，遵循人类共同继承财产原则，但发展中国家对于该原则财产属性的强化与发达国家的自由市场原则产生了冲突，发达国家并未完全承认该原则。美国还推出来所谓“负责任的太空行为”，建议联合国讨论并获得了通过，“试图通过宽泛、模糊、主观色彩强烈的方式规范外空行为”。在海洋领域，尽管《联合国海洋法公约》规定了人类共同财产的范围，即国际海底区域及其资源，并建立了国际海底管理局以管理海底资源，但美国拒不签署该条约。2021年国际海底管理局发布的《技术研究报告》指出，能否发展机制保证发展中国家全方位参与海底活动的能力建设项目等，是国际海底管理局面临的关键挑战之一。 BBNJ国际协定谈判中，在海洋遗传资源开发利用议题上，尽管“以维护共有权人对共有物的控制和支配权为目标构建国际管理制度已经不再是主流，”取而代之的是以实现发展中国家共担养护责任为前提的技术等“信息池”的惠益分享，但公海和国际海底区域开发的技术难度较大，如采矿需要探测技术以感知深海环境，也需要研发设备提取样本，仍难以避免“先到者优先”现象。
其二，无视全球公域已有治理安排，以一己私利主导规则制定和秩序建立。特朗普两个任期内，先后退出了一系列国际组织与国际公约，企图威胁国际社会，重塑其对全球公域秩序的领导权。美国至今未签署《外空条约》和《联合国海洋法公约》，并退出了《京都议定书》和《巴黎协定》，在这些领域的活动不受国际法的管辖与监督，不顾国际社会的谴责，公然实行“单边主义”。如在海洋领域，特朗普政府于2025年4月签署“释放美国近海关键矿产与资源”行政命令，以恢复美国在海上关键矿产和资源方面的主导地位。国际海底管理局发布声明指出，美国单边采矿行动将破坏整个全球海洋治理体系的稳定。在南极领域，美国不是南极主权声索国，但一直试图加强在南极的存在。在外空领域，中国主张限制所有类型太空武器，而美国和欧盟等则只限定特定太空武器，企图为未来在太空发展武器留有余地。为此，美国避重就轻地积极呼吁减少太空在轨碎片，规避防止太空武器化的议程，对太空军控的提议视而不见。不仅如此，特朗普政府于2020年4月发布总统行政命令，指出美国不认为太空属于全球公域，以摆脱外空商业活动的限制。近期，美国航空航天局代理局长肖恩·杜菲还宣告美国计划在2030年前于月球部署一座小型核反应堆。
四、中国参与全球公域治理的路径：共同体的构建
全球公域具有主权上的无主性、使用上的非排他性、资源上的公共性等特征，“预设了一种世界共生的理想和人类命运共同体的意识”。将全球公域视作整体，将更好地发挥效用，因此，构建共同体是全球公域治理的必由之路。德国著名社会学家和哲学家斐迪南·滕尼斯指出，共同体具有相互之间的、共同的具有约束力的思想信念，也就是能够将整体成员团结在一起的默认一致（consensus)，也可称为共识。全球公域治理面临的困境和争端本质上是缺乏共识导致的认知赤字、制度赤字和责任赤字。为保护全人类共同利益，防止发达国家利用制度性权力霸占全球公域资源，促进南北平衡发展，避免冲突并维护世界和平发展，中国应积极提供观念、制度和物质等全球公共产品，参与全球公域概念界定、规范和规则制定，建构认知、制度和责任共同体，改善制度滞后状况，努力克服集体行动困境。
4.1构建人类命运共同体理念，以“全人类共同价值”共商全球公域治理议题，筑建认知共同体
2017年1月，习近平主席在日内瓦发表的《共同构建人类命运共同体》主旨演讲中指出，“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场。”在网络空间和海洋治理领域，中国先后提出了构建网络空间命运共同体和海洋命运共同体理念。针对全球互联网治理中产生的争论，中国主张要尊重网络主权，推动体系改革。为应对网络领域美国控制关键机构的单边主义霸权行径，中国国内多次举办开放式论坛及研讨会，在国际上积极参与网络治理多边机制，支持国际电信联盟等机构的工作。在外空领域，中国基于国际法，倡导在太空构建人类命运共同体，在联合国框架下建立公平合理的太空秩序。习近平主席在出席2015年联合国大会一般性辩论时指出，全人类共同价值包含“和平、发展、公平、正义、民主、自由”。全球公域资源的公共性和治理上的联动性蕴含了全人类共同价值，需国际社会携手合作，将其视作一个整体并建立代际公平和可持续发展的治理共识，这与人类命运共同体的理念不谋而合。
4.2坚持真正的多边主义，以“人类共同关切事项”共建全球公域治理机制，组建制度共同体
真正的多边主义不同于欧盟服务于自身的“基于规则的多边主义”，也不同于美国小圈子色彩浓厚的“回归多边主义”，而是“秉持人类命运共同体理念，尊重多样性，坚持共商共建共享原则”。中国提倡并践行真正的多边主义，全球公域治理应建立在尊重各国技术实力差异的基础上，兼顾各方诉求，实现合理开发和保护公域资源并举。一方面，要维护好广大发展中国家利益，防止公域资源“共用物悲剧”的发生。另一方面，在规则和机制建设上把握平衡，回应发达国家需求，注重知识产权保护，提高技术发达国家的积极性。“人类共同关切事项”是国际法公认的法律概念，首次出现在1988年联合国大会关于《为今世后代保护全球气候》的决议中，认为“气候变化是人类共同关切之事项”，并在《生物多样性公约》中明确提及。人类共同关切事项尊重各国主权，以关注人类共同利益为基础，要求遵循共同但有区别的责任原则，既要协助解决共同关切事项发生国（通常是发展中国家）需求，也要求其不能以牺牲资源可持续发展为代价发展经济。中国历来支持气候领域的共同但有区别的责任原则，在塑料治理等新兴议题的谈判中也坚持该立场。
4.3坚定和平发展道路，以“全人类共同发展”共享全球公域资源，形成责任共同体
康德认为，在主权国家出现之前，每个人就天然地享有对地球资源的共享权利。罗伯特·杰克逊在马丁·怀特的基础上拓展了国际责任的范围，提出了全球公域责任并强调其重要性。全球公域治理关系到全人类共同发展，国家利益和全球利益的冲突、私与公的矛盾贯穿其中，需要协调好各自关系。在气候领域，中国践行正确的义利观，相比美国先后退出《京都议定书》和《巴黎协定》，尽管中国作为《京都议定书》非附件一缔约方并没有强制性减排的义务，并且存在自身能源结构的约束，但中国在2020年提出了力争2030年前实现碳达峰、努力争取2060年前实现碳中和的目标，2025年再次宣布了新一轮国家自主贡献目标——到2035年全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%~10%，力争做得更好。欧美等发达国家经历三次工业革命实现了领先发展，不应以“一刀切”的方式为广大全球南方国家设置门槛，而应尊重各国能力差异，注重以资金和技术援助的方式，实现全人类共同发展。在海洋领域，中国支持贯彻全人类共同继承财产原则，主张海底资源的可持续利用，实现惠益分享，造福全人类。中国协助其他全球南方国家合作参与国际海底事务，通过举办培训班为多个全球南方国家的学员提供深海资源勘探、调查和环保方面的培训。在网络领域，逆全球化背景下，中国以数字化为命脉与核心，促进数字资源共建共享，“使得曾经处于全球化边缘的国家与经济体能够共享全球化红利”。积极引领普惠共享、公平正义的再全球化进程。2025年，中国牵头在香港成立国际调解院，为全球公域治理中日渐增多的投资和商业争端提供了法治领域的国际组织公共产品，这是全球公域治理领域中国方案的最新实践。作为负责任的发展中大国，中国将一如既往在全球公域治理中承担与自身能力和地位相适应的责任和义务，努力提供更多全球公域公共产品，以实际行动破解霸权稳定论、金德尔伯格陷阱等西方建构的话语困境。
五、结语
全球公域资源具有非排他性，也具有高度竞争性，如一国对公海渔业资源和矿产资源的开发利用、温室气体的排放、卫星轨道和网络域名的占有等都会显著减少他国的使用效率。当前，全球公域各领域在各国国内战略地位上升，安全化趋势渐显，美西方企图通过其知识、技术、盟伴、规则制定等优势主导全球公域的概念界定、议题和议程设置，谋取制度性权力，抢占全球公域资源。因此，缺乏包容性治理框架的全球公域充斥着国家间的博弈，使定义、范围和议题本就缺乏共识的全球公域治理充满不确定性。
然而，全球公域治理等全球治理体系议题凸显着当代人类在整体上所面临的公共性问题，绝非哪个国家或地区所能应对。对此，中国在尊重全球公域具有的整体性特征基础之上，站在全人类共同发展的高度提出全球公域治理的中国方案，即通过建立共识、共建机制、共担责任形成共同体，将追求资源和利益最大化的理性逻辑转化为保护和共同发展并举的实践逻辑，坚持正确的义利观，协调好个体自主开发与国际公平公正之间的矛盾，实现全球公域治理的公共性与国家发展的私利性之间的自洽。作为全球南方的天然成员，中国将践行人类命运共同体理念，积极参与全球公域的定义建设，通过观念和制度供给，打破美西方的话语和制度垄断；推进全球公域的规则和机制建设，彰显其规范性；支持联合国及其机构决策程序的改革，突出公平性。由此，通过推进全球公域治理体系改革，落实全球治理倡议，进而“推动构建更加公平合理的全球治理体系，携手迈向人类命运共同体”。
来源：《太平洋学报》
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