赵明昊：来者可期？布林肯访华与“跨国性挑战”

美国国务卿布林肯将在2月初对中国进行访问（此文首发时间为2月1日），其中双方讨论的重要议题之一就是能否围绕能源、气候等跨国性挑战展开合作。

试图在推进大国竞争和跨国性挑战之间寻求平衡，是拜登政府国家安全战略调整的重要取向。特朗普执政时期，美国大搞“退出外交”，不仅破坏了相关领域的国际治理合作，也对美国的软实力和全球领导地位造成严重损害。拜登执政后，选择让美国重新加入旨在应对全球气候变化挑战的《巴黎协定》，并在清洁能源转型、粮食安全、基础设施建设等方面试图重振美国的国际领导力。

应看到，全球治理已经成为美国与中国展开较量的关键领域，同时也是为数不多的中美有可能开展合作的领域。在拜登政府的构想中，它希望能够在与中国进行激烈竞争的同时，围绕跨国性挑战实现中美合作。2022年10月拜登政府发布的《国家安全战略》报告提出，“面对国家间竞争日益激烈的时代，美国必须保持和增强在应对共同挑战方面的国际合作。在一个理想化的世界中，不同国家将在利益不一致的方面展开负责任的竞争，在利益趋同的方面进行合作”。

无疑，拜登政府应对跨国性挑战的努力，与美国大力推动的对华战略竞争之间有着复杂的联系，能否就此建立一种良性的竞合关系，是中美双方面临的共同挑战。

中国外交部长秦刚近期在美国《华盛顿邮报》发表的文章（点击链接查看详情）中强调，稳定的中美关系攸关我们星球的前途命运，双方应找到有利于维护世界和平繁荣的正确相处之道。由此，需要关注拜登政府在应对跨国性挑战方面的政策动向，并在此基础上找到中美的共同利益，为营造中美良性竞合关系提供必要条件。

跨国性挑战与大国竞争

看待当今世界，不能仅仅采取“国家中心主义”的视角，还需要关注那些超越国家边界的挑战，比如流行性疾病、气候变化、能源安全等问题。新冠疫情导致的死亡人数不亚于一场世界大战。世界卫生组织（WHO）数据显示，截至2023年1月5日，全球累计报告新冠确诊病例数超过6.57亿，死亡病例数超过667万，世卫组织专家认为真实的死亡人数要更高。

气候变化挑战也正在变得日益严峻，全球任何一个角落都无法幸免于气候变化带来的破坏性后果，包括极端天气、海平面上升、海洋酸化、土壤退化。近年来，全球范围出现的极端天气灾害越发增多，不仅夺走了很多人的生命，也严重危害粮食安全、能源和水安全以及基础设施，每年给世界经济造成5200亿美元的损失。近40%的世界人口居住在距海岸100公里以内，海平面上升会导致大量人口流离失所，城市也会遭受破坏。在人口超过500万的世界城市中，有约三分之二位于海平面上升的危险地区，包括纽约、上海、阿布扎比、大阪、里约热内卢。

这些跨国性挑战会直接或间接地转化为国家安全威胁，因而引起很多国家政府的关注。中国领导人提出的“总体国家安全观”中，有很多问题都与跨国性挑战息息相关，比如能源安全、生态安全。拜登政府在应对跨国性挑战方面加大关注和投入力度，主要基于三重考虑：

一是维护美国自身的国家利益，比如缓解气候变化带来的极端天气等挑战对于美国而言越来越重要。拜登政府希望能够通过推进清洁技术研发等提升美国自身的经济竞争力。美国军方则高度关注气候变化带来的军事安全影响，正如美国国防部副部长凯瑟琳·希克斯所言，气候变化会影响美军的战备状态、日常训练以及物资补给等。2022年2月，美国陆军发布了首个气候战略；同年6月，美国海军首次举行聚焦气候变化问题的军事演习。

二是拜登政府将国际发展视为实现美国外交政策目标的关键工具，其认为应对流行性疫病、粮食安全、基础设施等跨国性挑战，对于美国恢复和强化全球领导地位具有积极作用。近年，拜登政府已经承诺投入近100亿美元，用于应对全球粮食危机。美国国际开发署（USAID）在拜登政府的“全球接触”中变得越加活跃，其署长萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）曾在奥巴马执政时期担任驻联合国大使，她目前也是白宫国家安全委员会成员。

三是拜登政府希望借助应对跨国性挑战，构建美国主导的国际阵营，提升针对中国、俄罗斯等对手的战略优势。拜登多次强调，盟友和伙伴是美国外交的关键资产。拜登政府制定的《国家安全战略》提出，美国在应对跨国性挑战方面采取“双轨”策略，即一方面与所有国家进行接触，另一方面更加重视与“志同道合的伙伴”之间的合作。其还宣称，不支持中国等国所倾向的“议题挂钩”方式，不接受在应对气候变化等国际合作方面设置条件。

美国应对“跨国性挑战”的主要领域

在应对跨国性挑战方面，拜登政府主要聚焦以下几个方面：

第一，推动气候变化国际合作和清洁能源转型。为了增强美国的国际可信度，拜登政府在美国国内努力推进气候变化应对举措，通过《两党基础设施法》《通胀削减法》等促进美国的清洁能源转型，提升美国联邦政府、地方政府应对极端天气威胁的韧性。根据拜登签署的相关法案，3680亿美元将被用于支持发展美国的清洁电力、建设更高效的电气化建筑、打造更清洁的工业流程和制造业、建立气候智慧型农业和林业等。美国能源部预计，这将在2030年使美国的排放量减少约10亿吨，开启一个以清洁能源为动力的经济增长新时代。

在国际上，拜登政府积极参与“领导人气候峰会”“主要经济体论坛”以及“巴黎协定”进程等，推动其他国家提升在减排等方面的自主贡献目标，进一步限制对煤电站的投资，承诺每年投入110亿美元支持发展中国家的气候缓解和适应行动，与世界银行等机构合作推进国际绿色融资。美国还注重利用经济和贸易杠杆推动“脱碳化”，比如拜登政府与欧洲方面围绕钢铁、铝制品达成的贸易协定纳入了有关碳强度问题的安排，试图将此作为“未来以气候变化为焦点的贸易机制”（future climate-focused trade mechanisms）的样板。

乌克兰危机发生后，出于减少欧洲国家对俄罗斯能源依赖的目的，美国推动相关国家加快向利用清洁能源转型，借助“跨大西洋能源和气候合作伙伴关系”（Partnership for Transatlantic Energy and Climate Cooperation）、“欧洲能源安全问题美欧工作组”（US-EU Task Force on European Energy Security）等机制，为实现“长期性的能源安全”营造条件。

第二，为他国提供新冠疫苗，加大对全球公共卫生的支持。新冠肺炎疫情是第二次世界大战后人类社会面临的最严重危机，全球超过660万人、美国国内超过100万人在这场疫情中丧生。拜登政府一改特朗普政府在这一问题上的消极应对，支持全球疫苗免疫联盟、世界卫生组织牵头的“新冠肺炎疫苗实施计划”（COVAX），并成为这一计划的最大疫苗捐赠国。为了深化美国与东盟的战略伙伴关系，拜登政府向东盟国家捐助超过4000万剂疫苗，还通过美日印澳四边机制（QUAD）与盟友共同推动“疫苗外交”，制衡中国在东南亚等地区的影响力。美国还在南亚、非洲等地区的相关国家，支持建立疫苗生产企业，加强疫苗可及性，为未来可能出现的其他流行性疫苗做准备。

此外，拜登政府推动全球卫生机制的改革，强调要增强各国在关键数据共享等方面的透明度，提升疫病的预警和监测能力，加快医学应对举措的反应速度。值得注意的是，拜登政府高度重视生物技术，拟投资逾20多亿美元落实国家生物技术和生物制造倡议（National Biotechnology and Biomanufacturing Initiative），美国能源部将拨款1.78亿美元，用于推进生物技术、生物产品和生物材料的研发。在此背景下，拜登政府也力图对国际生物安全治理发挥更大的影响力，强调需加大针对全球“生物风险”（biological risks）的管控。

第三，利用乌克兰危机等因素，在应对全球粮食安全问题方面彰显美国的主导力。2022年，全球人口迈入80亿大关，很多国家的民众依然面临严重的“饥饿”挑战。联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）警告称，“我们正在遭遇猛烈的食物灾荒”。新冠疫情、贫困、气候变化、地缘政治冲突等因素，致使粮食安全问题越发紧迫，并有可能带来更加严重的人道主义危机、政治动荡、国内和国际冲突等问题。据联合国机构统计，2022年全球有7500万-9500万人陷入极端贫困，缺少能够维持生存的粮食供应。

在这种背景下，作为世界重要的农产品出口国，拜登政府高度重视在全球粮食安全治理方面发挥美国的主导作用。美国不断渲染俄罗斯“入侵”乌克兰、封锁乌克兰的粮食出口，给国际社会带来挑战。拜登政府发起“全球粮食安全路线图”（Roadmap for Global Food Security）机制，动员100多个国家采取共同行动，如确保粮食和农产品市场的开放、增加化肥的生产、支持发挥“具有气候韧性的农业”（climate-resilient agriculture）。此外，拜登政府还制定了新版的“全球粮食安全战略”（Global Food Security Strategy），聚焦全球减贫、提升妇女和儿童营养水平等方面的国际合作。

第四，通过“全球基础设施与投资伙伴关系”等机制，在基础设施开发领域强化大国竞争。近年来，美国担心中国借助“一带一路”合作在全球范围内与美国争夺影响力，越发重视国际基础设施方面的战略竞争。2021年6月，拜登政府带领七国集团成员国提出“重建更好世界”（Build Back Better World）倡议，宣称民主国家要加大对发展中国家基础设施建设的支持，开发所谓“高标准的”“价值观驱动的”基础设施项目。2022年6月，拜登政府将“重建更好世界”倡议等进行重新打包，代之以“全球基础设施和投资伙伴关系”（Partnership for Global Infrastructure and Investment），承诺在2027年动员超过6000亿美元用于支持相关国家的基础设施开发。

“全球基础设施和投资伙伴关系”体现了美国在基础设施方面“兼顾软硬”的特征，聚焦卫生和健康安全、数字连接、性别平等和公平、气候和能源安全四大领域，强调更多调动私营部门的资本和力量，针对以政府力量为主导的基础设施开发项目提供“替代性选择”。围绕这一计划，拜登政府正在加快推动一些旗舰项目，比如，美国国际开发署（USAID）投资4000万美元，支持东南亚国家获取清洁能源技术；针对西非国家中小型企业发展，美国国际发展金融公司（DFC）提供2500万美元资助。

总之，拜登政府在应对跨国性挑战方面推出了一系列政策举措，虽然相关承诺或计划受到质疑，但是美国将国际发展与大国竞争“捆绑推进”的态势值得重视。美国围绕全球粮食安全、能源安全、生物安全等问题推动的国际合作，常常会显现大国竞争的底层逻辑，并且与拜登政府在美国国内推动的政策议程紧密相关，彰显了美国国家安全战略调整的“内外联动”特征。

中国提出的“一带一路”倡议将在今年迎来十周年，中国政府还在2021年提出“全球发展倡议”。面对美国、日本、欧盟等在国际发展领域的政策调整，中国需要对自身的国际发展政策举措进行整合、完善，积极塑造与其他大国的良性竞合关系，在维护好本国国民福祉的同时为世界发展带来助益。

原文：澎湃新闻 2023年2月1日